从制度性因素来说主要反映在两个方面：

　　第一，中央政府规定的城市“菜篮子”工程的市长负责制20多年来没有得到切实的贯彻落实，各地城市的“形象工程”和“土地财政”侵蚀了菜地应有的保有量和菜田建设的资金投入。另一方面，在生鲜农产品城市销售渠道的确立上没有将连锁化的超级市场作为主要的流通终端形式，而是将农贸市场改造成标准化菜场让其担当“菜篮子”工程主要的销售终端。要知道城市标准化菜场的改造与建设只能成为城市政府解决城市居民买菜难和一些菜场“脏乱差”等管理提升等短时期问题，但不能解决零售终端规模化地对接农户和农业的问题，不能解决“菜”的食品安全追索问题，由于菜场经营的小摊档重复性品种高的特性（据调查一般农贸市场的蔬菜摊档的品种重复率高达80%左右，效率极低）使得菜场的实际经营效益提高赶不上业主租赁费（以前城市公建配套的菜场已失去了公益性的要求，而成为一些单位和个人“食利”性经营的工具）的提高，市场一有风吹草动，菜场往往成为菜价高涨的“领涨区”。再之，由于菜场经营者的个体经营者特性当政府对市场进行调控之时，“菜场”将成为这种调控的盲区。

　　世界城市包括中国福州、威海两城市生鲜农产品流通的实践告诉我们，城市生鲜农产品流通主导的零售形式是连锁超市，这是因为，第一，这种现代的商业业态可规模化对接农业包括“小农业”；第二，“农超对接”的流通方式符合生鲜农产品产品本身要求的渠道短、环节少的鲜度要求与价格控制要求；第三，组织化程度高的连锁超市对生鲜农产品的安全控制；第四，符合城市化进程中现代化城市的形象、卫生与安居的要求。连锁超市是否能逐步取代菜场成为城市生鲜农产品销售的主要流通形式，一取决于连锁超市本身的社会责任与经营能力，二取决于政府政策性支持导向的制度性因素。

　　第二，投机资本在这一轮物价上涨中的炒作没有能得到责任性规模化企业组织的制衡，而这恰是社会主义市场经济的组织要求。目前在中国主要农产品的生产与流通中还没有出现集生产、加工、储存、配送、批发与零售的规模性企业组织，从流通组织来说大规模企业主要集中在零售领域，而这些大规模零售组织缺乏政府导向性支持政策向生产、加工、储存和批发领域发展，一些已经向这些领域发展的零售组织也是服务于企业内部业务没有能承担起制衡投资资本炒作和物价上涨的大区域市场和全国市场的实力。这也是当政府要干预物价上涨时缺乏大规模企业组织依靠力量的制度性因素。

　　再从技术性因素上来看，流通效率低导致农产品最终销售价格高企的分析以前一直被忽视的。就蔬菜而言从产品离开田头进入流通开始直至到消费者碗里损耗率一般超过30%，如此高的损耗率使得“菜篮子”的主要产品蔬菜的流通成本在劳动力成本和运输成本等不断上涨的作用下居高不下。降低蔬菜的损耗率必须提高流通的效率，而流通效率提高的技术方向是提高蔬菜流通的加工率和技术含量，使蔬菜从散装菜向包装菜发展，从粗菜向精菜发展，从常温物流向冷链物流发展。蔬菜的流通包装化可降低由于散装蔬菜销售导致的损耗率在10%左右，而蔬菜的精菜化可提高消费者蔬菜的入锅率也在10%左右，蔬菜的冷链物流可降低损耗率在20%左右（安全性提高并可成倍地延长鲜度）。

　　蔬菜流通的“三化”不仅仅是降低了损耗率，在城市社会中的综合效益也非常的巨大，第一，可使超市销售蔬菜得到大规模的推广，包装蔬菜的自选化销售可节省大量的劳动力成本；第二，包装蔬菜实际的销售率高于散装蔬菜，损耗菜与废弃菜的垃圾物运输的减少就等于提高了蔬菜运输的有效率而降低了运输成本；第三，蔬菜流通和消费者加工过程中的损耗菜、废弃菜所产生的城市垃圾污物大大减少，而这些城市垃圾污物在田间采摘和加工过程中则会转化为菜田的绿肥或鸡鸭牲畜饲养的饲料，综合收益可观。包装菜和精菜的销售价格形式上会高于散装菜，但由于消费者最终蔬菜入锅率的提高，蔬菜的性价比提高了，实际菜价并没有提高，而蔬菜食用的安全性提高了，社会效益提高了，消费者的最终利益也是提高的。为实施蔬菜流通的技术性方向，加强对消费者的教育改变消费者买菜的传统习惯是城市实施“菜篮子”工程的一项艰巨的任务。

　　保持农产品物价的稳定，坚持培育大规模农产品生产流通企业组织，坚持城市生鲜农产品超市终端销售的主导方向应成为政府制度性的政策导向。提高蔬菜流通的包装化与精菜化应是平抑城市生鲜农产品价格的技术性方向。
　　（作者：顾国建　作者为上海商学院教授、上海连锁经营研究所所长）