国务院法制办：

根据你办公告，本纳税人对2015年1月版《中华人民共和国税收征收管理法修正案(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)提出如下修改意见：

一、应当明确“加税”专属法律规定，要把“加税”权力关进法律的笼子

《征求意见稿》第三条“国家税收的基本制度由法律规定。

税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行;全国人民代表大会及其常务委员会决定授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。

任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定;除法律、行政法规和国务院规定外，任何单位不得突破国家统一税收制度规定税收优惠政策。”

存在的问题：“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税”都实行法定，唯独遗漏“加税”不实行法定，涉嫌故意在立法上给财政部和国家税务总局留后门随意“加税”。实践中行政机关(财政部、国家税务总局、各省政府)正是利用这个后门，向下级机关(各省财政厅)滥发红头文件(例如2014年12月财政部“两月发三文”提高成品油消费税率)，随意改变税率和计税依据(税基)增加数以千亿计的税收，导致本法条第一款“国家税收的基本制度由法律规定”所要确立的“税收法定”原则被架空。

建议：增加“加税”。修订第三条、第一百二十二条为：

第三条 国家税收的基本制度由法律规定。

税收的开征、停征以及加税、减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行;全国人民代表大会及其常务委员会决定授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。

任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及加税、减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定;除法律、行政法规和国务院规定外，任何单位不得突破国家统一税收制度规定税收优惠政策。

第一百二十二条 违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收的开征、停征或者加税、减税、免税、退税、补税以及其他同税收法律、行政法规相抵触的决定的，除依照本法规定撤销其擅自作出的决定外，补征应征未征税款，退还不应征收而征收的税款，并由上级机关和行政监察机关对于直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分;涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。

二、实践证明我国推行“发票政府管制制度”成本高而收效低，应当废除

《征求意见稿》第二十六条 税务机关是发票的主管机关，负责发票印制、领购、开具、取得、保管、缴销的管理和监督。

单位、个人在购销商品、提供或者接受经营服务以及从事其他经营活动中，应当按照规定开具、使用、取得发票。

发票的管理办法由国务院规定。

第二十七条 增值税专用发票由国务院税务主管部门确定的企业印制;其他发票，按照国务院税务主管部门的规定，分别由省、自治区、直辖市国家税务局、地方税务局确定企业印制。

未经前款规定的税务机关确定，不得印制发票。

存在的问题：“发票”是民事主体的商事凭证。全球220个国家和地区只有中国政府设立和实行“发票政府管制制度”。中国政府实行“发票政府管制制度”源于计划经济时期税务机关“以票控税”思想(即“通过政府管制发票以管控经济交易记录达到控制税源的目的”)。六十年来的实践表明，实行“税务机关监制和专卖发票”制度根本无法实现“有效控制税源”的目标，原因在于各税种的计税依据是由各税种实体法规定，而根据现行税收实体法律和法规来看，没有一个税种规定的“应课税的交易金额”与民事主体的“经济交易金额”之间存在“相等”关系。“以票管税”思想在理论上是失败的，在实践中完全落后于现代法治经济(市场经济)，是政府万能论错误思想的产物。推行和维护发票管制制度使中国税务机关承担了巨大的行政成本，导致税务机关40%以上的人力为了“管住”一张发票而疲于奔命，是造成中国税务机关征税成本大幅度高于其他国家的首要因素，可以说完全“得不偿失”。应当彻底废除“发票政府管制制度”。中国税务机关应当与国际惯例接轨，主要依赖“银行账户资金流记录”实现税源监控目标，而将除增值税专用发票以外的发票的印制权归还市场交易主体，大幅度降低中国税务机关的税收征管成本。

建议：删除第二十六条。修改第二十七条为“增值税专用发票由国务院税务主管部门确定的企业印制。”

三、税务机关内部工作分工不适合在《税收征收管理法》中规定

《征求意见稿》第五十五条 税额确认过程中，发现纳税人有下列情形之一的，应当由税务稽查部门立案查处：

(一)涉嫌逃避缴纳税款、逃避追缴欠税、骗税、抗税;

(二)虚开发票等税收违法行为;

(三)纳税人发生纳税义务未进行纳税申报的;

(四)法律、行政法规规定的其他行为。

存在的问题：《征求意见稿》第五十五条所称“税务稽查部门”并不构成一级政府“部门”，而只是税务机关的内设机构。《税收征收管理法》是规范征纳双方权利义务的程序法，税务机关的内部工作分工不适合在本法中规范。

建议：删除，或者将“税务稽查部门”修改为“税务机关”。

四、税务机关确认应纳税额的时限超过会计资料法定保存期，不具有可操作性

《征求意见稿》第五十六条 税务机关对纳税人应纳税额的确认应当在五年内进行。

纳税人未登记、未申报或者存在本法第五十五条所列情形需要立案查处的，税务机关应当自税法规定的申报期限届满之日起十五年内进行确认。

存在的问题：《税收征收管理法实施细则》规定的纳税人会计资料保存期限是10年，税务机关超过会计资料法定保存期限评估15年前的应纳税额在实践中不具有可操作性。

建议：修改为“纳税人未登记、未申报或者存在本法第五十五条所列情形需要立案查处的，税务机关应当自税法规定的申报期限届满之日起十年内进行确认。”

五、扣押商品不属于紧急状态，不宜授予税务机关先斩后奏的权力

《征求意见稿》第六十一条 对未按照规定办理税务登记的纳税人以及临时从事经营的纳税人，由税务机关核定其应纳税额，责令缴纳;不缴纳的，税务机关可以扣押其价值相当于应纳税款的商品、货物或者其他财产，并在二十四小时内向县以上税务局(分局)局长报告，补办批准手续。扣押后缴纳应纳税款的，税务机关必须立即解除扣押，并归还所扣押的商品、货物和其他财产;扣押后仍不缴纳税款或者缴纳不足的，经县以上税务局(分局)局长批准，依法拍卖或者变卖所扣押的商品、货物和其他财产，以拍卖或者变卖所得抵缴税款。

存在的问题：扣押纳税人的商品、货物，不属于紧急状态，没有必要“先扣押、后批准”。应当“先批准、后扣押”。拍卖商品的审批权应提高至省级税务局以上，确保行政强制执行权力行使的审慎性。

建议：修改为

第六十一条 对未按照规定办理税务登记的从事生产、经营的纳税人以及临时从事经营的纳税人，由税务机关核定其应纳税额，责令缴纳;不缴纳的，经县以上税务局(分局)局长批准，税务机关可以扣押其价值相当于应纳税款的商品、货物，扣押后缴纳应纳税款的，税务机关必须立即解除扣押，并归还所扣押的商品、货物;扣押后仍不缴纳的，经省以上税务局局长批准，依法拍卖或者变卖所扣押的商品、货物，以拍卖或者变卖所得抵缴税款。

六、第六十二条行政自由裁量权过大

《征求意见稿》第六十二条 税务机关有根据认为纳税人有不履行纳税义务可能的，可以在规定的纳税期之前，责令限期缴纳应纳税款;……

存在的问题：“有不履行纳税义务可能的”的规定，行政自由裁量空间过大，必将导致行政执法腐败和公权力滥用。

建议：修改为

第六十二条 税务机关发现纳税人有不履行纳税义务的线索的，可以在规定的纳税期之前，责令限期缴纳应纳税款;……

七、税收保全措施期限规定12个月过长，与《行政强制法》相冲突

《征求意见稿》第六十六条 税务机关采取税收保全措施的期限一般不得超过六个月;案情重大复杂的，经国务院税务主管部门批准可以延长一次，但延长期限不超过六个月。

存在的问题：税收保全措施期限规定长达6个月或12个月，与《行政强制法》第三十二条相冲突，应当删除重复性规定，遵守《行政强制法》统一的期限(60天)，不宜“另作规定”。

八、授权税务机关征收“日千分之五”的滞纳金极其危险

《征求意见稿》第六十七条 纳税人逾期不履行税务机关依法作出征收税款决定的，自期限届满之日起，按照税款的千分之五按日加收滞纳金。

存在的问题：在中国整体税负率偏高的背景下，日千分五的滞纳金，6个月纳税人的负担即翻一番，对税收负担能力弱的中小企业和低收入纳税人而言此法条是毁灭性的、相煎太急的恶法!

建议：滞纳金率为日万分之五(约相当于年18%)。

九、税务机关采取强制执行措施不应当动用警察力量

《征求意见稿》第六十八条第二款 税务机关采取强制执行措施时，可以提请公安机关协助，公安机关应当予以协助。

存在的问题：税收强制执行只涉及对纳税人财产的强制，本法并未授权税务机关对纳税人进行人身强制，不应当动用警察力量。

建议：删除。

十、对物权登记设立“先纳税”前置行政许可条件与《行政许可法》的立法精神相冲突

《征求意见稿》第七十二条 对需要经有关部门依法登记才发生效力或者对抗第三人的动产或者不动产物权的设立、变更、转让和消灭，登记机构应当查验纳税人提供的与该动产或不动产物权交易相关的完税凭证或者税收证明;对于未提供相关完税凭证或者税收证明的，不得办理登记。

存在的问题：对物权登记设立前置行政许可条件不符合《行政许可法》第十二条规定的条件。“行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的”可以不设立行政许可。而且不动产交易涉及的税种多达十余个，要求登记机构查验全部完税凭证不具有可操作性。

建议：删除。

十一、多缴税款退库不应遗漏依职权退库的情形

《征求意见稿》第八十五条 纳税人超过应纳税额缴纳的税款，自结算缴纳税款之日起五年内可以向税务机关要求退还多缴的税款并加算银行同期存款利息，税务机关及时查实后应当立即退还。涉及从国库中退库的，依照法律、行政法规有关国库管理的规定退还。

存在的问题：全部退税均设置“纳税人要求退还”作为前提条件，遗漏了原法中“税务机关依职权退库”的情形(因预征税款制度而形成的结算退税)。

建议：增加第一款

因预征而形成的多缴税款，税务机关应当在结算税款之日退还。

十二、“逃税、抗税、骗税”设置追征期过长不具有可操作性

《征求意见稿》第八十六条第二款

对未办理纳税申报以及逃避缴纳税款、抗税、骗税的，税务机关在十五年内可以追征其未缴或者少缴的税款或者所骗取的税款。

存在的问题：对未申报、逃税、抗税、骗税设立的追征期长于《税收征收管理法实施细则》规定的账簿凭证10年保存期，可操作性差。建议缩短为10年。

建议：修改为

第八十六条第二款

对未办理纳税申报以及逃避缴纳税款、抗税、骗税的，税务机关在十年内可以追征其未缴或者少缴的税款或者所骗取的税款。

十三、对税务机关获取电子数据的授权过于宽泛，导致法定查账期限被架空

《征求意见稿》第八十八条第(一)项 ……对实行计算机记账的，有权进入相关应用系统，对电子会计资料进行检查，纳税人应当按照税务机关的要求提供数据接口和查询权限;应用系统不能满足检查需要的，纳税人或者软件所有人应当提供与应用系统相关的源代码等软件技术支持。

存在的问题：“按照税务机关的要求提供数据接口”“应用系统不能满足检查需要的，纳税人或者软件所有人应当提供与应用系统相关的源代码”对税务机关的授权过于宽泛，导致税务机关复制纳税人全部数据后规避“三个月”法定检查期约束。

建议：第(一)项修订为

……对实行计算机记账的，有权进入相关应用系统，对电子会计资料进行检查，纳税人应当提供查询权限。

十四、授予税务机关搜查权不当

《征求意见稿》第九十二条第二款

税务机关在调查税收违法案件时，纳税人以锁门、锁柜等方式隐藏涉税证据或者财产、物品拒绝检查的，经县以上税务局(分局)局长批准，可以强行进入纳税人生产、经营场所，或者对纳税人所持或者控制的涉税财物、账簿凭证、资料等强行开封、开锁，实施强制检查、调取证据。税务机关实施强制检查、调取证据，应当在公安机关协助和保护下进行，公安机关应当予以协助和保护。

存在的问题：搜查权的授予必需慎之又慎。特别是在没有犯罪证据的前提下无条件授予税务机关搜查权，必然导致搜查权的滥用。搜查权的行使主体仍应限定于公安机关。行使条件是有证据证明纳税人涉嫌税收犯罪。

建议：修改为

税务机关在调查税务案件时，有证据证明纳税人涉嫌税收犯罪，纳税人以锁门、锁柜等方式隐藏涉税证据拒绝检查的，可以提请公安机关搜查嫌疑人的生产、经营场所。经区(县)以上公安机关审查批准，由公安机关实施搜查。

十五、对无力缴税的纳税人既采取强制执行措施，又加处高额罚款，无理

《征求意见稿》第一百零四条第一款 纳税人、扣缴义务人办理了纳税申报或者税务机关向纳税人、扣缴义务人送达了税额确认通知书，但在规定期限内不缴或者少缴应纳或者应解缴的税款，经税务机关责令限期缴纳，逾期仍未缴纳的，税务机关除依照本法第六十四条的规定采取强制执行措施追缴其不缴或者少缴的税款外，可以处不缴或者少缴的税款百分之五十以上三倍以下的罚款。

存在的问题：对未在规定期限内缴清税款的纳税人，税务机关已经采取强制执行措施保障了国家征税权的情况下，再处以三倍以下的高额罚款，显然无理。特别是对没有缴税能力、濒于破产的纳税人，既强制执行又予以重罚，只会加速纳税人的破产，加剧社会矛盾。

建议：删除。

十六、创设“停止提供发票服务”这一新型行政强制措施违背“建设服务型政府”的执政理念，与《行政强制法》相脱节

《征求意见稿》第一百零九条 从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人有本法规定的税收违法行为，拒不接受税务机关处理的，税务机关可以收缴其发票或者停止向其发售发票。

存在的问题：向纳税人提供发票是税务机关法定的义务。对不接受税务机关处理的纳税人，本法已经赋予了税务机关行政强制执行权，规定了纳税人责任，本条再以“税务机关停止提供发票服务”创设一条新型“行政强制措施”，不仅与《行政强制法》立法相脱节，更有违本届中央政府提出的“建设服务型政府”的执政理念。即使对“不听话的纳税人”，法律也不应当剥夺其享受税务机关纳税服务的权利。

建议：删除。

十七、税务机关违反法律故意多征、拖延退税、不履行退税义务的法律责任缺失

《征求意见稿》第一百二十一条 违反法律、行政法规的规定提前征收、延缓征收或者摊派税款的，由其上级机关或者行政监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

存在的问题：本条列举了税务机关不依法征税的三种情形——“提前征收、延缓征收或者摊派税款”的法律责任，而对实践中十分普遍的税务机关拖延履行或者不履行法律规定的退税义务却不予规定法律责任。应予完善。此外“摊派税款”的概念内涵狭窄，宜表述为“故意多征”。

建议：修订第一款，增设第二款：

第一百二十一条 违反法律、行政法规的规定提前征收、延缓征收或者故意多征税款的，由其上级机关或者行政监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

违反法律、行政法规的规定拖延退还应退税款，由上级机关或者行政监察机关责令立即退还，由税务机关按本法第五十九条第二款规定的利率向纳税人支付利息，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

十八、对纳税人获得法律救济权设置前置条件涉嫌剥夺《宪法》第四十一条赋予公民获得救济的权利

《征求意见稿》第一百二十六条 纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上和直接涉及税款的行政处罚上发生争议时，可以依法申请行政复议;对行政复议决定不服的，应当先依照复议机关的纳税决定缴纳、解缴税款或者提供相应的担保，然后可以依法向人民法院起诉。

对税务机关作出第一款以外的与征收税款金额无关的处罚决定、强制执行措施或者税收保全措施不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院起诉。

存在的问题： 对征税行政行为和涉及税款的行政处罚，对纳税人获得诉讼救济权设置“先缴税”和“先复议”两项前置条件，是对公民获得《宪法》第四十一条赋予的救济权进行限制。对于纳税争议数额超过纳税人财产负担能力的情况，本法条的后果是从程序上剥夺了纳税人获得法律救济的权利。这在实践中会鼓励税务机关做出逆向选择——“多征一点税你不服气，征到你破产你就彻底服气了!”(类似于“交通事故撞伤不如撞死”立法失败的翻版)。

建议：删除本条第一款。第二款修订为:

第一百二十六条　第二款

当事人对税务机关的征税决定、处罚决定、强制执行措施或者税收保全措施不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院起诉。

此致

敬礼

纳税人名称：广州吴克红税务师事务所有限公司

二0一五年一月二十二日