新城镇化与中国道路

核心是人的城镇化

“城市化”一般是指城市人口占总人口比重的增加，城市和镇的人口增加，城市和镇的建成区面积扩大，城市生活的社会和行为特征在整个社会扩展。“城镇化”是中国人的一个概念。我去过美国波士顿6英里处的一个镇，叫“水镇”，3万人口，可以变市，但是居民自己愿意称为“镇”，保持“镇”建制，所以“镇”和“市”的差别不大。中国为什么说要区分“城市化”和“城镇化”，主要是当前中国大中城市发展取向比较明显，“镇”的发育不足，城和镇的级别也不一样，均受制于“下管一级”体制。费孝通在上世纪80年代初期提出搞小城镇，主要是发展次级中心地，吸纳农业人口集中到小城镇中生活、生产、发展，同时发展乡镇企业，鼓励农村人口来此就业。

“城镇化”是指农村人口不断向城镇转移，第二、三产业比重不断向城镇聚集，城镇数量增加、规模扩大的一种过程。城镇化体现在四个方面。一是农村人口和劳动力向城镇转移的过程；二是第二、三产业向城镇聚集发展的过程；三是地域性质和景观转化的过程；四是城市文明、意识在内的城市生活方式的扩散和传播过程。

中国城市化率在1949年大概是十点几，然后到2011年达到了51.27%，根据是城镇人口占总人口的比率。当然这个统计是有陷阱的，被统计为城镇人口的人群中，有大约2亿多农民工。这部分人在城市里享受不完全的社会公共服务。

1949-1978年是中国城市化的严重抑制期，年均增长0.251个百分点。建国初的那几年城镇人口快速增长，因为没有户口限制。后来有户口的限制，很快就降下来，搞计划经济时更不用说了。1979-1995年是缓慢恢复期，年均增长0 .65百分点。1996-2011年是加速期，年均增长1.39个百分点。

2010年按照世界银行的数据，中国的城市化率是50 .5%，里面包括了大约2亿流动人口；全世界平均是52%。因此，中国的城市化率是低于全世界平均水平的。日本现在已达到了91%，美国是82%，中国现在和印度差不多。1996年是一个特殊点，因为1994年中国搞了分税制财政体制改革。但中国的分税制财政体制改革名字里有“分税”，但实际上是集权过程。当时的体制设计就是两个提高，一个是提高财政收入在全部G D P中的比重，第二是提高中央财政收入占全部财政收入的比重。1994年的改革是财税向中央集中，结果作为讨价还价的结果，中央给地方开了一个口子：可以搞土地财政。这导致的一个后果就是从1996年开始，中国的城市化增长很快，大概是每年提高1.35个百分点。

中央由于上收收入，所以允许地方搞土地滚动开发，土地财政慢慢兴起。农民土地权益的制度化剥夺也就加剧了，农民本可获得的土地收益剩余被转移给了城市。城市政府以国家的名义征下土地，然后高价转让给房地产开发商，然后就是低价甚至是无偿转让给工商业企业。

去年十八大明确提出推进新型城镇化，加快城镇化建设的速度。温家宝在政府工作报告里提出要积极、稳妥地推进城镇化健康发展。今年中央一号文件提出农业要规模经营、要允许土地转让给农村组织，比如说专业合作社，或者是搞家庭农场等，实际上这是新城镇化的一部分措施。一号文件已经体现了这一点，李克强总理对城镇化的解释中也可以看出来。

李克强总理怎么说城镇化的呢？他2009年说城镇化可以“扩大内需，形成新的增长极、增长带、增长面”。去年4月份他说，要尊重农民意愿，切实维护农民权益，严格保护耕地，这几句话非常重要，就看能不能落实了，现在在增加补偿标准，当然还不是“市价补偿”，补偿标准还是政府定的，政府说了算。

李克强总理强调的实际上是农民分享城市化的成果，这一点很重要。他还说要放宽中小城市落户条件，将在城镇已经稳定就业和居住的农民工有序转变为城镇居民。这一点估计很快就要有动作了。今年1月15日他又再次强调，推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，要实现产业发展和城镇建设融合，让农民工逐步融进城市。

之前城镇化模式存在的问题

为什么要推动城镇化，或为什么城镇化能扩大内需，推动中国经济增长？从宏观经济来说，G D P等于消费+投资+政府支出+出口-进口。现在中国要提高国内的需求，实际上主要就是拉动私人消费。消费讲的是私人消费，投资讲的是私人投资，政府的需求总是有的，政府有一个不断扩大开支的冲动，因为它不需要真正为预算承担责任，最后还是要纳税人掏钱。经济结构要改变的话就要拉动私人的消费和私人的投资，城镇化就是很好的切入点。

这里我们先来考察之前的城镇化模式，它存在那些问题。之前的做法无疑是政府主导的。它带来的一个后果是整个城镇化、整个土地运作、房地产市场，它的基本规则有问题。现在规定农村土地是集体所有制，城市土地是国有制。1982年宪法修改明确了城市土地国有，以前是没有这一句话的。1956年之前农村的土地也是私人所有的，大清帝国、民国时期、建国初期土地都是私有的，1956年开始，农村土地通过一个条例，一下子就变成了集体所有。1982年之前的宪法也规定了集体所有，1982年就更是宽泛地讲农村土地为集体所有。

如果土地的所有权要转移必须有两个条件，要么是公平的市场交易，要么是按照正当程序充分的补偿。农村土地变为集体是一种充公行为，变为公的，然后农民成为集体的一分子，还有一份，但是是集体共同所有。城市土地是国有，国有这个概念实际上也是非常模糊，到底是本城市的公有，还是地方公有，还是全国的全民所有？跟个人的对应性就没有了，集体有很强的个人对应性，农村集体所有制相当于充公，而城市的土地国有是剥夺。所有的法规缺乏公共选择程序，城镇化现在继续搞下去，也是在非法的基础上进行，包括大量小产权房的存在。

这里就导致城市和农村土地享受的权利极不对等。

一是城市土地经过出让后可以自由流转，而农村土地只有被政府征收之后才能转变土地性质；二是城市土地使用权可以通过招标、拍卖、挂牌等方式实现土地价值，农村土地只能按照以往的产量经验来估算补偿费用；三是城市居民可以通过购买获得一定年限的土地使用权，广大农民只能在非常含糊的集体概念中争取自己的土地权利。

所有这些因素都让土地资源在中国处于城乡两种不同制度的分别作用中，造成同一种资源或同一种资产的两种价值，两种利用、补偿、收益方式，两种管理体制。

由于土地权利不对等，土地的收益分配机制也存在不公：一是政府主导和参与土地收益分配并获得巨额土地收益；二是农民在土地收益分配中属于弱势群体，是被用非市场补偿办法夺走土地的一方，其补偿得益大小与市场远远脱节，显示出明显的分配不公。即便在接近市中心的近郊土地补偿价格较高甚至很高，也难以去除行政征收造成的不公正感。对于耕地的补偿水平更为离谱，没有涉及对土地所有权的补偿。2004年《土地管理法》第47条规定，“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的6- 10倍”。R EICO工作室(2012)，以北京市为例计算了国有土地“招拍挂”成交价格与农村土地征收费用的巨大差异，前者最高达到后者的61倍。

同时，中央与地方政府围绕土地问题利益取向也不同，展开了博弈。中央政府土地政策的目标是多重的，它首先是通过维持一定总量的耕地来保障“粮食安全”；其次是在一定程度上顾及农民的利益，以保持社会稳定；然后是适当增加建设用地，保持经济稳定增长。

地方政府的目标是一方面要实现增长和政绩目标，也就是要扩大建设用地，加快本地区的工业发展和经济增长；另一方面要实现财政收入增长目标，包括通过以城市国有土地和财政收入为担保来筹集更多的政府债务。地方政府的两大目标之间高度一致。加快农地转用和扩大建设用地，既能促进经济增长，又能增加财政收入。

中央与地方的目标就不同了，也带来了冲突。一方面，民众利益受损。地方上凡是涉及到农地转用、拆迁补偿的冲突比比皆是。另一方面，地方政府大规模负债风险急剧提升，其中包括大规模的买地负债风险。根据国家审计署的数据，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174 .91亿元，其中政府负有偿还责任的债务67109 .51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15 .58%。巨大的地方政府负债，已成为影响中国宏观经济稳定的突出问题和巨大隐患。

新城镇化要坚持六个原则

从以上分析可以看出，中央政府和地方政府土地博弈的根源是现行的财政体制和土地制度存在弊端。1994年分税制财政管理体制改革造成了财政权力和财政收入朝着中央集中，同时各地加速城市化和工业化导致地方政府财政支出快速上升。作为其结果，地方政府支出压力日增。中央对地方政府通过“土地滚动开发”获取收入开了一个口子。农村集体和农民处于相对弱势的地位，面临利益受地方政府侵占的处境，而中央政府其整个过程中为地方政府提供了法规政策框架，比如在全国推行对征收农村集体土地的低补偿政策、对失地上访农民的遣送回乡政策甚至劳教政策。

下面主要谈谈我个人的看法，即新城镇化建设要坚持的六个原则：产权保护、自主治理、辅助性原则、授予原则、竞争原则和民主财政原则。当基本的规则确定之后，是大城市多一些，特大城市多一些，还是中小城市多一些，其实都不重要了。当你基本规则定好了，城市规模和数量之间的比例是一个自然衍化的结果，是面向社会主体的需求取向的结果，而不是现在政府主导的结果。

一是产权保护。城市开发涉及规划与产权保护的关系。产权保护好了，老百姓能够参与规划。如果没有参与规划，产权也是保护不好的。

二是自主治理原则。自主治理在联邦制国家非常明显，美国联邦级、州一级都是根据法律自主治理，地方更是每一个城市有一个自治章程，法律下面每一级自治，个人是自治的，社会团体是自治的，企业是自治的。

三是辅助性原则。自主治理不影响上级政府在必要时，在能够保证其运作更为有效的前提下提供辅助性的支持。比如说小城镇有问题，像在清理污染方面的成本太高，也许这两个小城镇本来联合在一起，可以共用一套排污设施以共同清理污染，或者治理有经过流域的污染。整个流域所经的多个城镇可以一起共同治理供水和污染问题。下一级政府如果搞不定，可以由上一级政府出面，提供一些辅助性的支持，包括采用转移支付等手段。但市场能够做的，政府就不要做，下级政府能够做的，上级政府不要做。上级政府在接手介入下级政府的事务之前，还得论证这样做的合理性。

四是授予原则，就是指政府权力来自公民通过民主公共选择程序的授予。

五是竞争原则，讲城镇化涉及到资源的有效配置，必须要引入市场竞争原则。繁荣来自竞争。

六是民主财政原则。政府与市场划分事权；多级政府之间划分事权；根据事权民主决定政府的支出需要；根据支出需要民主决定财政收入。

最后再说一点，就是中国的新城镇化要怎么推进，肯定不能搞所谓的“顶层设计”。顶层设计是整体建构秩序，如果模型化的话，就是一个或几个脑袋决定一切公共事务，也就是计划思维和“整体社会工程”思维。它不是一个民主的程序，为什么要反对呢？因为它跟三条衡量标准不相符，一是与自由不兼容，二是不允许知识分工。三是不允许开放试错。任何秩序，均必须经过这三条衡量标准的检验。　　(冯兴元)